چهارشنبه ۱۳ اسفند ۱۳۹۹ – ۰۷:۱۳ باید دست دولت در ایجاد هزینه جدید را ببندیم/ بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را تباه کردند
پژوهشگر اقتصاد ایران گفت: بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد که سازوکاری انگیزشی و مدیریتی برای تغییر الگوهای رفتاری مدیران عملیاتی و میانی به سمت کاهش مستمر هزینه است، عملا در کشور ما به صوری‌ترین و نمایشی ترین و دراماتیک ترین و در عین حال کمدی‌ترین حالت ممکن اجرا شده است.
به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، یکی از موضوعات اساسی در بودجه های سنواتی تامین منابع مالی برای هزینه‌های جاری دولت است. در بودجه سال جاری میزان هزینه های دولت حدود 40 درصد رشد داشته است. همین افزایش در هزینه ها و عدم تامین منابع مالی مطمئن برای جبران این هزینه ها، در همه سال های گذشته و علی الخصوص سال 1400 کسری تراز عملیاتی را به شدت افزایش داده است. این مساله در سال های گذشته سبب شده است دولت، از بانک مرکزی استقراض کند و رشد پایه پولی نیز سبب افزایش تورم شده است.
در سال جاری دولت این مساله را از طریق فروش دارایی های خود و فروش اوراق بدهی توانست تا حدودی مدیریت کند. اما رشد قابل توجه فروش دارایی های دولت در سال لایحه پیشنهادی بودجه به مجلس از طریق خصوصی سازی و فروش سهام شرکت ها در بورس سبب شده است، خصوصی سازی به هر قیمتی در دستور کار دولتمردان قرار گیرد.
از دیگر سو، در روزهای اخیر و در جریان بررسی بودجه جنجالی سال 1400 در مجلس شورای اسلامی، گفتگوهای متنوعی پیرامون کسری تراز عملیاتی بودجه و تامین مالی دولت از محل فروش دارایی شکل گرفته است. سید حسین رضوی پور، پژوهشگر اقتصاد ایران معتقد است این فرض در اقتصاد ایران وجود دارد که باید هزینه های جاری دولت به هر نحو ممکن تامین شود. در واقع به جای این که در بودجه نویسی، سقف بودجه را بر اساس منابع ببندیم و بعد بر سر تخصیص هزینه ها بحث کنیم، عملا هزینه ها را مفروض می گیریم و برای آن درآمد می تراشیم.
در ادامه گفت و گوی خبرنگار خبرگزاری فارس با رضوی پور پیرامون مزایا و معایب تامین مالی از محل خصوصی سازی و ارتباط آن با سیاست‌های کلی اصل 44 را می خوانید:
فارس: انتقادات زیادی به وجود کسری تراز عملیاتی در بودجه ۱۴۰۰ مطرح شده است؛ اما همچنان شاهد این موضوع هستیم که مجلس نیز تغییر چندانی در کاهش این کسری انجام نداده است. نظر شما در این رابطه چیست؟
رضوی پور: وجود کسری بودجه نهادینه شده در اقتصاد ایران اتفاقی نیست که یکباره به وجود آمده باشد که انتظار داشته باشیم در یک سال و به بک مرتبه اصلاح شود. مجلس نیز مانند دولت، کسب رضایت مردم را از طریق افزایش هزینه ها دنبال می کند و در بحث کاهش کسری تراز عملیاتی صرفا توجه ها حول نحوه تامین درآمدها متمرکز شده است. در واقع فهم اصولی از بودجه، محدود کردن مخارج به درآمدهاست و این رویه در اقتصاد ایران، جور کردن درآمدهای مورد نیاز برای تامین مخارج مهار نشده است.
*بودجه اصلاح شده توسط دولت همچنان کسری بالایی دارد
فارس: از منظر کسری تراز عملیاتی تفاوتی میان لایحه قبلی دولت و لایحه اصلاح شده جدید مشاهده می‌شود؟
رضوی پور: بله تفاوت اندکی وجود دارد که بیشتر ناشی از اصلاح برخی ارقام مربوط به فروش نفت است. همچنین میان آنچه دولت ارائه داده و آنچه تا کنون مجلس تصویب کرده هم تفاوت‌هایی مشاهده می‌شود. البته این احتمال وجود دارد که مجلس در ادامه راه مجددا هزینه های جدیدی ایجاد نماید. اما نکته مهم‌تر این است که اگرچه مقادیری از کسری تراز عملیاتی کاسته شده است؛ اما هنوز میزان کسری باقی مانده بسیار قابل توجه است. نکته دیگر آن که تحقق بخشی از منابع پیش بینی شده نیز در هاله ای از ابهام قرار دارد و شاید بهتر می بود اگر بخشی از هزینه های بودجه منوط به تحقق منابع معینی تصویب و تثبیت می شدند.
فارس: بخشی از منابع دیده شده در بودجه به شدت ناپایدار است. این مساله مشکل ساز نخواهد شد؟
رضوی پور: موضوع نگران کننده دیگر روند رشد اتکا به منابع ناپایدار است. یعنی این که خود تکیه به استقراض یا فروش دارایی یک مسأله است، روند افزایشی اتکا به آنها اما نگران کننده تر است. در طرف درآمدها نیز ناکافی بودن منابع پایدار نظیر مالیات یک بحثی است، اما روند کاهشی نرخ مالیات به تولید ناخالص داخلی موضوع بسیار نگران‌کننده‌تری است. کمتر بودن تشکیل سرمایه از فروش دارایی خود معضل بزرگی است اما روند کاهشی تشکیل سرمایه و روند افزایشی فروش دارایی نگران کننده تر است.
*نفت، اقتصاد ایران را تبدیل به یک نوزاد نازپرورده کرده است
فارس: دولت برای تامین منابع مالی راهکارهای مختلفی مانند استقراض از بانک مرکزی و فروش دارایی و فروش نفت. به زعم بسیاری از کارشناسان فروش دارایی کم آسیب ترین راه جبران کسری بودجه است. شما این مساله را تائید می کنید؟
رضوی پور: البته که در مقایسه با پولی سازی کسری بودجه و ایجاد تورم ناشی از آن، یا حتی تعمیق بدهی و پیش خور کردن درآمدهای آتی، فروش دارایی راهکار ساده تر و کم آسیب تری است. اما نباید این نکته را نادیده بگیریم که این ابزار نیز بدون آسیب نیست. شاید ساده ترین عارضه تکیه بر فروش دارایی این موضوع باشد که چند دهه فروش نفت و فروکاستن ثروت به مصارف جاری، از اقتصاد دولتی ایران یک بچه ناز پرورده پرخرج ساخته است که از فروش میراث پدری گذران عمر می کند. حالا با کاسته شدن از درآمد نفتی کشور، این بچه نازپرورده به جان وسایل خانه افتاده و برای نان شب، فرش زیر پایش را می‌فروشد.
*دولت به جای مردمی سازی اقتصاد به دنبال کسب درامد از دارایی هاست
فارس: این صحبت های شما با سیاست های کلی اصل ۴۴ و توصیه به خصوصی سازی تناقض ندارد؟
رضوی پور: خیر. هیچ کجای سیاست های کلی اصل ۴۴ هدف این سیاست ها را تامین مالی دولت عنوان نکرده است. بلکه هدف مردمی سازی اقتصاد و توانمندسازی بخش خصوصی بوده است. این که دولت ما امروزه دارایی خود را در قالب صندوق های ETF می فروشد تا پول آن را دریافت کند بی آنکه اختیارات مدیریتی را به مالکان بسپارد، نشان می دهد هدف دولت عملا توانمندسازی بخش خصوصی و مردمی سازی اقتصاد نیست و فقط نگاه درآمدی به فروش دارایی دارد. در موضوع سهام عدالت نیز عملا با شیوه سهامداری غیرمستقیم و تشکیل صندوق های استانی، عملا همین اتفاق با شکل اندک متفاوتی تکرار شده است.
فارس: این نگاه دولت علاوه بر اینکه در حال فروش بخش عمده ای از سرمایه خود است، تبعات منفی نیز به همراه دارد، این تبعات چه می تواند باشد؟
رضوی پور: این تمام ماجرا نیست. نگاه درآمدی دولت به واگذاری‌ها تبعات منفی فراوانی دارد که چند مورد آن را عرض خواهم کرد. اول آن که خصوصی‌سازی‌هایی که از طریق هیئت واگذاری صورت می‌گیرند، دچار فساد می‌شوند. در واقع هیئت‌های واگذاری تحت فشار تحقق میزان فروش هدف‌گذاری شده در بودجه، حتی اگر انگیزه فساد نداشته باشند هم ناگزیرند از معیارهای تشخیص اهلیت با اغماض عدول کنند. نتیجه چیزی جز تکرار فجایعی نظیر هفت تپه و دشت مغان و هپکو نخواهد بود.
دوم آن که خصوصی‌سازی‌هایی که در بورس صورت می‌گیرند نیز به جای آن که در زمان متناسب با نوسانات بورس صورت گیرند و موجب ثبات بازار باشند، در زمانی صورت می‌پذیرند که حداکثر عایدی را نصیب دولت کنند. در واقع در این شرایط، دولت در بازار سرمایه از نقش حکمرانی خود خارج شده و نقش فروشنده به خود می‌گیرد و این موجب اختلال عملکرد بازار خواهد شد، چنان که در مرداد سال جاری شاهد آن بودیم.
سوم آن که واگذاری‌هایی که از طریق رد دیون به صندوق های بازنشستگی صورت می‌گیرند، با توجه به نقش پررنگ دولت در تعیین مدیران این صندوق‌ها، موجب از دست رفتن منافع ذی نفعان صندوق‌ها خواهد شد. مثلا سهمی که اگر در بورس عرضه شود صد واحد قیمتگذاری می‌شود به صورت فرمایشی به دویست واحد قیمتگذاری شده و پولش از جیب بیمه پردازان برداشته و صرف هزینه جاری دولت می‌شود.
*فروش دارایی باید برای سرمایه گذاری باشد نه رفع هزینه های جاری دولت
فارس: زمانی تصور این بود که راه حل اصلاح واگذاری ها، شفاف سازی از طریق فروش در بورس است. اکنون می فرمایید این هم کافی نیست. راه حل پیشنهادی شما برای واگذاری ها در چارچوب سیاست های اصل ۴۴ چیست؟
رضوی پور: پاسخ به این سوال را از دو منظر باید گفت. از منظر نظری و از منظر اجرایی. از بعد نظری، ما از منظر عدالت بین نسلی حق نداریم دارایی و ثروت را صرف هزینه جاری کنیم. به همین دلیل است که صندوق توسعه ملی ایجاد شد تا بخشی از درآمد نفتی کشور در آن ذخیره شود و برای منافع نسل‌های آتی سرمایه گذاری شود. فروش ثروت ها و دارایی های ملی دیگر نیز مانند نفت است و باید در فروش دارایی ها منافع نسل های آتی را در نظر گرفت. یعنی اگر ثروت یا دارایی فروخته می شود منابع آن به صندوق توسعه ملی انتقال یافته و منجر به تشکیل سرمایه دیگری در بخش دولتی یا خصوصی بشود.
البته نباید در آرمانگرایی واقعیات را نادیده گرفت. گاهی عبور از برخی بحران های موقت نیازمند استقراض از این منابع است. اما تکیه به این منابع در بحران، با ایجاد هزینه های جاری پایدار بر اساس فروش دارایی بسیار متفاوت است. روشن است که فروش دارایی یک منبع درآمدی ناپایدار است و ایجاد هزینه‌های پایدار جاری به اتکای این منابع اشتباه مسلم است. اتفاقی که من باب مثال در موضوع همسان‌سازی حقوق بازنشستگان و یا در موضوع یارانه حمایت معیشتی نیمه دوم سال جاری اتفاق افتاد.
از بعد عملی این که دولت در بودجه سنواتی، میزانی از فروش دارایی را هدف گذاری نکرده باشد آثار سیاستی مثبتی دارد. به نظر من دولت باید در فروش دارایی ها بر اساس سیاست ها و با رعایت الزامات واگذاری ها، فارغ از هرگونه هدف گذاری بودجه ای عمل کند. سپس منابع حاصل از واگذاری ها به حسابی جداگانه در صندوق توسعه ملی منتقل شود و آنچه دولت در لایحه ارائه می کند، درخواست مجوز برداشت از منابع این حساب برای تبدیل به احسن کردن سرمایه و یا تخصیص به هزینه های ناپایدار باشد.
*باید دست و پای دولت در ایجاد هزینه ها را ببندیم
فارس: اگر تا این حد دست و پای دولت را در فروش دارایی ببندیم، دولت کسری بودجه را از طرق پرآسیب تری جبران نخواهد کرد؟
رضوی پور: متاسفانه این فرض در اقتصاد ایران وجود دارد که باید هزینه های جاری دولت به هر نحو ممکن تامین بشود. در واقع به جای این که در بودجه نویسی، سقف بودجه را بر اساس منابع ببندیم و بعد بر سر تخصیص هزینه ها بحث کنیم، عملا هزینه‌ها را مفروض می گیریم و برای آن درآمد می تراشیم. درآمدهایی که اغلب تحقق‌شان در هاله ای از ابهام است و هزینه‌‌هایی که علی رغم عدم تحقق منابع، اغلب از سقف مصوب تجاوز می کنند. بله، دست و پای دولت را باید در بودجه بست؛ اما نه صرفا در فروش دارایی بلکه در ایجاد هزینه باید دست و پای دولت را بست. دولتی که بدون رعایت مصالح عموم جامعه و بدون تصویب در مجلس، حقوق کارمندان را علاوه بر افزایش سالیانه، از طریق افزایش فوق العاده ویژه پنجاه درصد افزایش می‌دهد و یا به برخی مدیران تا بیست و یک برابر حداقل دستمزد، حقوق می‌پردازد، این دولت نباید در هزینه تراشیدن دستش باز بماند. ضمن آن که برای تامین هزینه‌ها نیز دولت را باید مکلف به اصلاح و بهبود نظام مالیاتی نمود. نظامی که نسبت وصولی عواید آن از تولید ناخالص داخلی به جای فزونی یافتن علی الدوام در حال کاهش است.
*دولت بودجه ریزی بر مبنای عملکرد را به تباهی کشیده است
فارس: با این حساب راه برون‌رفت از بحران بودجه را چه می‌دانید؟ اصلاح ساختار بودجه چه ارکانی دارد؟
رضوی پور: راه برون رفت از نظر تئوریک مشخص است؛ مالیات بر مجموع درآمد، و کنترل هزینه ها. اما نه اراده‌ای برای این مهم وجود دارد نه افراد متخصص این مهم بر مسند امور هستند. به عنوان مثال اجرای اصلاح ساختار بودجه که مهم‌ترین بحث آن، استقرار بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است عملا به ابتذال و تباهی کشیده شده است. بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد که سازوکاری انگیزشی و مدیریتی برای تغییر الگوهای رفتاری مدیران عملیاتی و میانی به سمت کاهش مستمر هزینه است، عملا در کشور ما به صوری‌ترین و نمایشی ترین و دراماتیک ترین و در عین حال کمدی‌ترین حالت ممکن اجرا شده است.
فارس: این مساله که شما می فرمایید، در لایحه بودجه اصلا جایگاهی دارد؟
رضوی پور: در بند ج تبصره بیست لایحه دولت که باید اختیارات مدیریتی برای تعدیل نیرو به مدیر واحد مجری که مدیر عملیاتی یا میانی است داده می‌شد، این اختیارات به ریاست دستگاه اجرایی تفویض شده است. یا مدل انگیزشی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد که بر اساس برخوردار ساختن مدیر واحد مجری از صرفه‌جویی ناشی از کاهش هزینه‌ها بود عملا از مدیران عملیاتی گرفته و به مدیران عالی دستگاه اجرایی داده شده است. البته مشکل عدم اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به همین‌ها خلاصه نمی‌شود و شرح و بسط چرایی عدم توفیق در این امر مهم مقال و مجال موسع دیگری می‌طلبد. اما به همین قدر بسنده کنم که آنچه امروز از نحوه اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد می‌بینیم چیزی جز زوال معنا نیست.
انتهای پیام/
بازار
Error loading HTML
Error loading HTML