بررسی قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس | لزوم نظارت درون و برون‌مجلسی و محرومیت سنگین برای نمایندگان خاطی
يکشنبه ۱۶ شهریور ۱۳۹۹ – ۰۷:۳۲ بررسی قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس | لزوم نظارت درون و برون‌مجلسی و محرومیت سنگین برای نمایندگان خاطی
حاضران در میزگرد قانون هیات نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس از ساختار، نحوه اطلاع رسانی و تعارض منافع در این هیات انتقاد کرده و تاکید کردند باید نحوه ورود قوه قضائیه و نظارت درون و برون مجلس بر هیات تغییر کند.
خبرگزاری فارس ـ وحید ونایی: طرح نظارت بر نمایندگان مجلس در سال ۱۳۸۹ از سوی ۵۵ نماینده مجلس ارائه و در سوم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ از سوی شورای نگهبان مورد تأیید قرار گرفت اما اصل بحث نظارت بر نمایندگان مجلس موضوعی بود که در دیدار نمایندگان مجلس هشتم با رهبر معظم انقلاب از سوی ایشان طرح شد لذا سابقه این طرح به پس از بیان نظارت بر رفتار نمایندگان از سوی مقام معظم رهبری باز می‌گردد که طرحی بوسیله احمد توکلی نماینده اسبق مجلس در این زمینه ارائه شد. طرحی که گفته می شد خلاصه شده طرح نظارت بر نمایندگان در مجلس هفتم بود و با اصلاحاتی به عنوان « طرح نظارت بر نمایندگان» به مجلس ارائه شد و در نهایت بعد از بررسی و تصویب در کمیسیون اصل نود در صحن علنی بهارستان دو فوریتش «رد» شد تا به صورت عادی بررسی شود، طرحی در مورد الزامات رفتاری نمایندگان و بازخواست کردن آنها.
البته نظارت بر نمایندگان مجلس در حالی در آن سال‌ها کلید خورد و اکنون نیز در حال اجرا است که مطابق اصل 86 قانون اساسی جمهوری اسلامی و نیز براساس ماده 77 آیین‌نامه داخلی مجلس، نمایندگان از مصونیت قضایی برخوردارند و تعقیب کیفری نمی‌شوند.
اصل اصل هشتاد و ششم قانون اساسی در این رابطه می‌گوید: نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد.
همچنین ماده 77 قانون آیین نامه داخلی در مورد آزادی بیان نمایندگان تأکید دارد: بر طبق اصل هشتاد و ششم (86) قانون اساسى نمایندگان مجلس در مقام ایفاى وظایف نمایندگى در اظهارنظر خود کاملاً آزادند و نمى‌‌توان آنها را به سبب نظراتى که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرایى که در مقام ایفاى وظایف خود داده اند تعقیب یا توقیف کرد و یا از حقوق اجتماعى محروم کرد.
متن این قانون به شرح ذیل است:
ماده 1- به منظور حفظ شأن و منزلت نمایندگان و نظارت درباره امور مربوط به دوران نمایندگی در ابتدای هر دوره مجلس شورای اسلامی و حداکثر سه ماه پس از انتخاب هیأت رئیسه دائمی، هیأت نظارت که از این پس هیأت نامیده می‌شود مرکب از افراد زیر برای همان دوره تشکیل می‌گردد:
الف- یکی از نواب رئیس به انتخاب هیأت رئیسه برای هر سال
ب- یک نفر از اعضای کمیسیون اصل نودم (90) به انتخاب مجلس
پ- یک نفر از اعضای کمیسیون قضایی و حقوقی به انتخاب مجلس
ت- چهار نفر از سایر نمایندگان به انتخاب مجلس
در ماده دوم این قانون محدوده امور مورد رسیدگی هیئت نظارت مشخص شده است:
الف- گزارش‌های واصله درباره سوء استفاده و تخلف مالی یا اخلاقی نماینده و درآمدها و هزینه‌های غیرمتعارف وی
ب- گزارش‌های مربوط به رفتار خلاف شؤون نمایندگی
پ- گزارش‌های واصله درباره اعمال خلاف امنیت ملی کشور و سایر اعمال مجرمانه از بُعد انتظامی
ت- گزارش‌های هیأت رئیسه درباره غیبت، تأخیر و بی‌نظمی نماینده موضوع مواد (78) تا (81) و (88) تا (91) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی.
ماده 3- دریافت هر گونه هدیه نقدی یا غیرنقدی غیرمتعارف از اشخاص حقیقی یا حقوقی خصوصی یا عمومی و دولتی داخلی یا خارجی تحت هر عنوان توسط نمایندگان ممنوع و مرتکب مستوجب اعمال مجازات ماده (6) این قانون است.
ماده 4- سوء استفاده از اختیارات نمایندگی و أخذ هر نوع امکانات و امتیازات از بخش‌های دولتی، عمومی و خصوصی به هر عنوان و هر شکل، توسط نماینده به نفع خود و اقربای وی به ناحق و اعمال نفوذ و استفاده از سمت نمایندگی برای این منظور و سوء استفاده از اطلاعات و اسناد در دسترس وی ممنوع و مرتکب مستوجب اعمال مجازات ماده (6) این قانون است.
ماده 5- هیأت به گزارش‌های واصله درباره هر یک از نمایندگان به صورت محرمانه رسیدگی می‌نماید و در صورتی که تخلف را متوجه نماینده بداند در اولین جلسه از نماینده دعوت و پس از مذاکره با وی و نیز استعلام از مراجع ذی‌ربط تصمیم لازم را اتخاذ می‌نماید.
ماده 6- هیأت با توجه به اهمیت تخلفات و شرایط و موقعیت ارتکاب آنها نسبت به اعمال یک یا چند مجازات ذیل که طبق ماده (6) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی قابل اجرا است، تصمیم می‌گیرد:
الف- تذکر شفاهی بدون درج در پرونده
ب- تذکر کتبی با درج در پرونده
پ- أخذ تعهد کتبی مبنی بر عدم تکرار تخلف
ت- کسر حقوق از یک ماه تا یک سال به میزان یک دوم
ث- محرومیت از عضویت در مجامع و شوراها یا کمیته‌های تحقیق و تفحص
ج- محرومیت از نامزدی برای عضویت در هیأت رئیسه مجلس و هیأت رئیسه کمیسیون‌ها
چ- اعلام یک یا چند تخلف نماینده در جلسه غیرعلنی توسط رئیس مجلس
ح- اعلام یک یا چند تخلف نماینده در جلسه علنی توسط رئیس مجلس
ماده 7- هر گاه موضوع رسیدگی هیأت، گزارش‌های واصله علیه یکی از اعضای هیأت مذکور باشد وی حق شرکت در جلسه مربوط را ندارد.
ماده 8- تصمیمات هیأت در خصوص اعمال بندهای (الف)، (ب) و (ت)
ماده (6) این قانون قطعی است و در سایر موارد ظرف ده روز توسط نماینده مربوط قابل اعتراض می‌باشد. در این صورت موضوع در جلسه هیأت تجدیدنظر متشکل از اعضای هیأت رئیسه و رؤسای کمیسیون‌های دائمی مجلس مورد رسیدگی قرار می‌گیرد.
ماده 9- نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد.
ماده 10- قوه قضاییه موظف است در اجرای این قانون شعبه خاصی را جهت رسیدگی به موضوعات ارسالی تشکیل دهد و خارج از نوبت رسیدگی و نهایتاً رأی قطعی را ظرف سه ماه به هیأت اعلام نماید.
ماده 11- نمایندگان مجلس مشمول قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 11/10/1373 می‌باشند.
ماده 12- دستورالعمل اجرایی این قانون و مصادیق آن به پیشنهاد هیأت نظارت به تصویب کمیسیون تدوین آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی می‌رسد.
برای بررسی بیشتر این موضوع میزگرد اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس با حضور محمدحسین مدیحی کارشناس حوزه مجلس اندیشکده شفافیت برای ایران، علی ولایی کارشناس حوزه مجلس اندیشکده حکمرانی شریف، حسین نادیان کارشناس حوزه مجلس اندیشکده ادراک، ایمان گنجگاهی کارشناس حوزه مجلس مجموعه تولید محتوای صدا و سیما در خبرگزاری فارس برگزار شد.
متن ذیل حاصل مباحث مطرح شده در این میزگرد است:
*** سوال: آقای مدیحی شما خلاء خاصی در هیات نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس و قانون آن می‌بینید؟
وقتی طرح جدید قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس به منظور اصلاح آن در صحن علنی اعلام وصول شد مشاهده کردیم که بنا دارند دستی به ترکیب هیأت بزنند هر چند که به نظرم با تغییر این ترکیب کار خاصی صورت نگرفته است؛ یک نماینده هم از قوه قضائیه به ترکیب این هیأت اضافه شده است و بنای جرم انگاری در این هیأت گذاشته‌اند اما به نظرم مشکلات این طرح فراتر از این حرف‌هاست.
طرح اصلاح نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس قطعا سند ضمیمه‌ای و پیوست فرهنگی و رفتاری می‌خواهد که اگر آن نباشد کار خاصی صورت نگرفته است.
** وجود دو طرح اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان در مجلس
دو طرح برای اصلاح نظارت بر رفتار نمایندگان در مجلس یازدهم وجود داشت که یکی مربوط به آقای ابوترابی نماینده نجف‌آباد و دیگری مربوط به آقای قادری نماینده شیراز بود. هر چند که در نهایت طرح نماینده نجف‌آباد در صحن علنی مطرح و رای لازم را آورد ولی قرار شد طرح آقای قادری هم با طرح آقای ابوترابی ادغام شده و در جزئیات این طرح‌ها به صورت مشترک ارائه شود.
در بحث خلاء نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس شورای اسلامی می‌توان مواردی را برشمرد که اصل اعتماد عمومی مهمترین آنهاست. ضمن اینکه این موضوع در مورد سرمایه اجتماعی مجلس هم از اهمیت بالایی برخوردار است هر چند که نگاه مردم به مجلس نگاه خوبی نیست و در نظرسنجی انجام شده توسط ایسپا که مربوط به سال‌های 95 و 96 بوده سرمایه اجتماعی نهادهای مختلف را بررسی کرده و مشخص شده است که وضعیت مجلس بین 13 نهاد مورد بررسی قرار گرفته جایگاه دهم را داشته ضمن اینکه شاخص و وضعیت آن هم زیر حد نرمال و نامطلوب است که در این جایگاه‌ها قوه قضائیه، نهادهای دولتی، هیأت وزرا، برخی اصناف مانند معلمان، خبرنگاران هم بودند که مجلس بعد از همه آنها قرار داشت.
حاکمیت بر قانون لزوم نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس را می‌رساند. یعنی اینکه نماینده‌ای که بنای نظارت بر دولت و نهادهای خاص را دارد باید بداند که هیأتی هم بر آنها نظارت می‌کند. چرا که هر جا تمرکز قدرت وجود داشته باشد نظارت عنصر جدایی‌ناپذیری باید در کنار قدرت باشد.
** تکلیف حرّیت نمایندگان با افزایش نظارت چه می‌شود؟
برخی نمایندگان قدیمی مانند آقای علی مطهری معتقد است که حریت نمایندگان با افزایش نظارت بر رفتار آنها گرفته می‌شود ولی به غیر از وی فرد دیگری مخالف جدی این موضوع نبوده است و در مجموع کسی مخالف اصل این موضوع نیست بلکه به شکل و شیوه آن بحث دارند.
خلاء نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس تا سال 91 که این قانون نبوده وجود داشته است و عملا تا آن زمان ما شاهد نظارتی بر رفتار نمایندگان نبوده‌ایم. هر چند که چند شکایت مربوط به این موضوع به کمیسیون اصل 90 مجلس رسیده بود. اما عملا رسیدگی قاطعی از سوی این کمیسیون در این باره صورت نمی‌گرفت چرا که کمیسیون اصل نود بر طرز کار قوه مقننه، مجریه و قضائیه نظارت می‌کرد.
مصونیت نمایندگان مجلس همواره جای ابهام داشته است چرا که قوه قضائیه نمی‌دانست که می‌تواند با نماینده متخلف برخورد کند یا خیر؟؛ قانون جدید نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس به این موضوع دامن زده و در تبصره یک ماده یک این قانون دست قوه قضائیه را بسته است.
پیش از این طرح حفظ منزلت مجلس شورای اسلامی در سال 83 وجود داشت که عملا جلو نرفت و همین موضوع منجر به آن شد که موضوع از طریق مقام معظم رهبری پیگیری شود؛ رهبر معظم انقلاب در سال 89 به طور خاص دست روی این موضوع گذاشته و به آن اشاره کردند.
منزلت مجلس و اصلاح قانون نظارت بر نماینده
در اولین جلسه بعد از بیانات مقام معظم رهبری، نمایندگان به دنبال اصلاح طرح حفظ منزلت مجلس شورای اسلامی برآمدند و طرح جدیدی به نام نظارت بر نمایندگان مجلس را ارائه دادند و عملا تصویب این موضوع به سال 91 موکول شد.
بر همین اساس و طرح، گرفتن رشوه از سوی نمایندگان مجلس در جرائم عمومی جرم انگاری شده و قوه قضائیه تا پیش از آن می‌توانسته به این موضوع رسیدگی کند؛ بر همین اساس آنها می‌توانند نمایندگان را مورد مؤاخذه قرار دهند و حتی مواردی از دستگیری نمایندگان در این باره داشتیم. ولی بر اساس اصل 86 قانون اساسی نمایندگان مجلس مصونیتی داشته‌اند که همین امر منجر به دردسرهایی شده بود.
آیت‌الله شاهرودی رئیس وقت قوه قضائیه در سال 80 استفساریه‌ای در مورد نظارت بر رفتار نمایندگان و مصونیت آنها بر اساس اصل 86 قانون اساسی داشته‌اند و سؤال کردند قوه قضائیه چگونه می‌تواند به جرائم نمایندگان رسیدگی کند؟ ضمن اینکه آیت‌الله لاریجانی که در دوره‌ای دیگر رئیس قوه قضائیه بوده هم سؤالی درباره نحوه برخورد قوه قضائیه با نمایندگان مجلس و شبهه‌ای که در این مورد وجود داشته، داشته‌اند.
در سال 91 قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس تصویب شد اما مشکلات آن آنقدر جدی بود که قوه قضائیه در این باره اعلام کرد که با انبوهی از سؤالات و ابهامات مواجه است.
مقام معظم رهبری طی سال‌های اخیر چندین بار به ویژه در سال 97 تاکید کردند که باید مجلس کاری کند که نظارت واقعی شکل بگیرد.همچنین ایشان در سال 95 تاکید کردند که مجلس باید کاری کند که بین نمایندگان بده بستانی وجود نداشته باشد.
شاهد این ماجرا رد صلاحیت شدن حدود 70 نماینده مجلس بود که رسما شورای نگهبان اعلام کرد فساد مالی و اخلاقی دلیل اصلی این رد صلاحیت‌ها بوده است ولی متاسفانه هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان هیچ برخوردی با نمایندگان رد صلاحیت شده نکرد.
*** سوال: آقای ولایی! نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس در دیگر کشورها چگونه است؟
ارتباط وسیعی بین نظارت بر رفتار نمایندگان با قواعد رفتاری کاندیداهای انتخابات وجود دارد که با اعتماد عمومی مرتبط است. ما باید سطح توقع خود را با سطح توقع و روابط رفتاری نمایندگان تنظیم کنیم و نباید بیش از آن توقع داشته باشیم.
** رفتارهای مجلس نشینان باعث تضعیف سرمایه اجتماعی شده
عامل کاهش اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی به مجلس و تضعیف جایگاه آن است که نقش شوراهای عالی، مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای نگهبان را در این قضیه باید دید.
در طرح اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان، شورای نگهبان و قوه قضاییه را وارد کرده‌اند اما در مدل‌های نظارتی که در کشورهای مختلف وجود دارد ما شاهد سه مدل هستیم که یا نظارت درون مجلسی است، یا نظارت برون‌مجلسی و یا ترکیبی.
نظارت بر رفتار نمایندگان بیرون از مجلس در تعداد کمی از کشورها مانند تایوان وجود دارد که چنین چیزی قاعدتاً می‌تواند ناقض تفکیک قوا و استقلال قوا بوده و مانع حریت و آزادی نماینده شود. لذا این موضوع می‌تواند در دفاع نمایندگان از موکلین تأثیر منفی داشته باشد اما ما در تعداد زیادی از کشورهای دنیا نظارت درون‌مجلسی داریم که می‌توانم به اسپانیا، پرتغال، لهستان، دانمارک، آمریکا و ایران اشاره کنم.
اما مقام معظم رهبری در تأکیدات خود درباره نظارت بر رفتار نمایندگان بر خود نظارتی تأکید کرده‌اند.
نوع ترکیبی نظارت بر رفتار نمایندگان هم وجود دارد که کمیسیون یا هیأتی این کار را انجام می‌دهد؛ بر همین اساس یک ناظر ویژه و مستقل بیرون مجلس کارهای تحقیقاتی و دریافت شکایت را پیگیری می‌کند.
** برخی اقدامات مجلس شأن پارلمان را کاهش داد
در اندیشکده حکمرانی شریف طرحی برای نظارت بر رفتار نمایندگان آماده شده که هم نقایص را برطرف کرده و هم تغییراتی را برای اصلاح امور در نظر گرفته است.
اینکه شورای نگهبان را بخواهند وارد هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان کنند با توجه به تمایل این شورا و تمایل تعداد زیادی از نمایندگان می‌تواند آدرس غلط دادن باشد زیرا درباره اصل نظارت شورا در تمامی انتخابات بحث وجود دارد و جنجال‌های زیادی در این باره ایجاد شده است. حالا اگر بخواهیم شورای نگهبان را که بنای نظارت دائمی در طول دوره نمایندگی مجلس را دارد وارد این هیأت کنیم کار پیچیده خواهد شد.
اگر کسی درباره نحوه نظارت شورای نگهبان بر کاندیداها شک و شبهه‌ای پیش از این ایجاد می‌کرد در صورت استمرار نظارت این شورا بر نمایندگان در طول دوره وکالت‌شان که اقدامی خلاف قانون اساسی محسوب می‌شود قضیه پیچیده‌تر خواهد شد چرا که چنین چیزی از سوی قانون تجویز نشده است و حتی می‌تواند وجهه نظام را خراب کرده و وهن نظام به حساب آید. زیرا جایگاهی برای مجلس قائل نشده‌ایم.
حضرت امام خمینی (ره) درباره مجلس فرموده‌اند که مجلس در رأس امور است ولی چند وقتی است خلاف آن را شاهد بودیم و عملاً تضعیف آن جایگاه را ملاحظه می‌کنیم؛ با چنین نظارتی بود و نبود مجلس فرقی نخواهد کرد.
** نظارت بیرون مجلس بر نمایندگان کمک نمی‌کند
باید بین قوا و نهادهای قدرت، نظارت و تعادلی ایجاد کنیم ولی ما مرتب در حال کاهش قدرت مجلس هستیم و عملاً آن را به زیرمجموعه شورای نگهبان تبدیل کرده‌ایم که با طرح دائمی شدن نظارت شورای نگهبان بر رفتار نمایندگان مجلس وجود داشته باشد چنین جلوه‌ای ایجاد می‌شود.
نظارت باید درون مجلس بوده و البته مدل ترکیبی باشد که می‌تواند کمک بیشتری به ما کند ولی نظارت بیرون مجلس که از سوی نهادی قضایی و شبهه قضایی اعمال می‌شود کمکی به ما نمی‌کند.
در اصلاحیه جدید قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس عده‌ای معتقدند که این کار به دنبال ضابطه‌مند کردن رفتار نمایندگان است. این در حالی است هدفی که از قواعد رفتاری وجود دارد افزایش اعتماد عمومی و مبارزه با فساد و شفافیت و پاسخگویی و حاکمیت قانون و استانداردهای رفتار پارلمانی است.
ما چون نظام حزبی نداریم دچار مشکلاتی هستیم اگر چنین نظامی را داشتیم شاید احزاب پشتوانه‌ای برای پاسخگویی ایجاد می‌کردند ولی شاید بتوانیم با این قواعد رفتاری سیاست‌مداری حرفه‌ای را مقداری تقویت کرده و حتی در مقابل می‌توانیم کاری کنیم که احترام جایگاه نماینده حفظ شود. باید در برابر اتهامات زیادی که ممکن است به نماینده شود از او حمایت شود لذا باید شاخص قضاوتی در اختیار افکار عمومی رسانه و نماینده داشته باشیم. در حقیقت باید بین آزادی و استقلال و مصونیت و حریم خصوصی نماینده و مبارزه با فساد، شفافیت و پاسخگویی نماینده ایجاد شود ضمن اینکه باید با حفظ تعادل مانع از بیرون رفتن بخش دیگر شد.
*** سوال: آقای نادیان شما چه راهی برای رفع تعارض منافع نمایندگان مجلس دارید؟
وقتی می‌گوییم بنا داریم قانون نظارت بر رفتار نماینده و تعریف کدهای رفتاری وکلای ملت در مجلس را بررسی کنیم باید بدانیم که می‌خواهیم به کجا برسیم؟ لذا باید تعریفی از تعارض منافع داشته باشیم.
کدهای رفتاری و قانون نظارت بر رفتار نمایندگان بنا دارد تا راه حل‌هایی برای مدیریت پیشگیری از تعارض منافع داشته باشد.
برای تعارض منافع تعاریف مختلفی وجود دارد ولی روشن‌ترین آن این است که بین منافع ملی و منافع مردم و منافع شخصی نماینده (اعم از منافع حزبی، صنفی، منطقه‌ای و طایفه‌ای) تعارضی به وجود می‌آید که نماینده ناگزیر به انتخاب است که باید طبق قواعد و باید و نبایدهایی تعریف کنیم که نماینده در دو راهی سخت تصمیم‌گیری در خصوص منافع ملی و منافع شخصی کدام یک را ترجیح دهد.
** مدیریت تعارض منافع با اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس
ما اصلا قواعدی برای شناسایی تعارض منافع نداریم؛ ولی نماینده با انواع تعارض منافع، لابی‌گری‌ها، خویشاوند سالاری، هدایا و ارتباطات پسا شغلی بعد از آنکه دوران نمایندگی مجلس تمام می‌شود مواجه می‌شود که باید در خصوص پذیرش مسئولیت‌های مختلف اعم از بخش خصوصی یا دولتی در این باره تصمیم بگیرد که البته به صورت محدود در قانون نظارت فعلی به آن اشاره شده است؛ ممنوعیت مشاغل و تصدی دو شغل بخش دیگری از مواردی است که در این قانون به آن تصریح شده است ضمن اینکه در ماده 11 و 4 قانون نظارت فعلی بر رفتار نمایندگان هم به عدم سوء استفاده از اختیارات نماینده و رانت اطلاعاتی او اشاره شده است.
همچنین در این قانون به ممنوعیت پذیرش هدیه نقدی و غیرنقدی غیرمتعارف هم تصریح شده است. ولی در کل قواعد رفتاری نمایندگان فقط محدود به سه ماده بوده و البته خیلی ناقص است در حالی که عمل کردن به یک موضوع ناقص ضربات بیشتری از عمل نکردن آن دارد.
به نظر می‌رسد که باید به این بپردازیم که چرا در قانون نظارت بر رفتار نمایندگان به دنبال مدیریت تعارض منافع هستیم.
** تعارض منافع یکی از آفات عمده عملکرد مجلس
پیام‌های مختلفی از سوی رهبر معظم انقلاب به مجالس چهارم به بعد صادر شده است؛ ایشان در آغاز هر مجلسی پیام می‌دادند. البته در انتهای مجلس سوم هم به دلیل اینکه به تازگی رهبر شده بودند هم پیام دادند و در تمامی پیام‌های ایشان به مجالس به غیر از چند سال خاص به تعارض منافع اشاره کردند.
کلید واژه تعارض منافع در ادبیات رسانه‌ای و علمی ایران ادبیات جدیدی محسوب می‌شود و شاید قدمت آن بیش از 5-6 سال نباشد. ولی محتوای تعارض منافع یعنی ترجیح دادن منافع شخصی و حزبی به منافع ملی محتوای اصلی است که در پیام‌های رهبر معظم به مجالس وجود دارد.
پیام مقام معظم رهبری به مجلس یازدهم در دو بخش تقنینی و نظارتی بوده و در آن بحث تعارض منافع مطرح شده است که ایشان آن را یکی از آفات عمده عملکرد مجلس می‌دانند.
این موضوع نشان می‌دهد که تعارض منافع که مقام معظم رهبری نگران آن در مجلس هستند به قبل از سال 83 باز می‌گردد. هر چند طرحی که مربوط به این موضوع بود در همان سال مطرح شد ولی حتی آن هم اعلام وصول نشد.
تبصره یک ماده 9 قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس از موضوعات عجیب در تصویب قوانین نظارتی است به طوری که در این بند «…» گنجانده شده و شورای نگهبان به آن ایراد می‌گیرد در حالی که در آنجا بحث مصونیت نماینده مطرح شده ولی در طرح اولیه که مورد ایراد قرار گرفت مصونیت قضایی نماینده بیش از آنچه در قانون اساسی در نظر گرفته بود و عام‌تر بود اشاره شده است ضمن اینکه در اصلاح آن عین عبارت اصل ۸۶ قانون اساسی را می‌آورند ولی در تبصره یک اشاره شده تشخیص ایفای نقش نمایندگی در قانون اساسی به مصونیت آن اشاره شده است و بر همین اساس نماینده در مورد استیضاح، تذکرات و عملکرد خودش مصونیت قضایی به آن اعطا کردند تا کارایی مجلس را بالا ببرند.
**به قانون فعلی نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس ایراد وارد است
وقتی بنا داریم آزادی و حریت نماینده مجلس را حفظ کنیم و برای آنکه وکیل مردم در مجلس وظایفش را به خوبی انجام دهد در تبصره یک ماده ۹ قانون نظارت بر رفتار نمایندگان کمی موضوع گسترش پیدا کرده بود که عملا منافی تعارض منافع و قانون نظارت بوده است ولی بنا داشتند که چارچوب و مدیریت خاصی برای تعارض منافع در نظر بگیرند که عملا این کار معکوس شده و عملا همه نیت‌ها وارونه شده بود.
تبصره یک قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس مخالف قانون اساسی است زیرا ما اصل تفکیک قوا را داریم و این قوه باید به صورت مستقل به تخلفات نماینده رسیدگی کند؛ چرا تبصره یک این قانون ناقض قانون اساسی است؟ چون در آنجا عنوان شده که تشخیص ایفای قانون وظایف در چارچوب نمایندگی مجلس با هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس است که تشخیص مصادیق آن با هیأت نظارت بر مجلس است؛ تفسیر قانون اساسی با شورای نگهبان است و اگر کسی سؤالی درباره اصل 156 و 159 دارد باید به این شورا مراجعه کند؛ این اصل می‌گوید که رسیدگی به تخلفات بر عهده قوه قضائیه است و اگر کسی تفسیری در این مورد می‌خواهد باید به شورای نگهبان مراجعه کند.
متاسفانه همین کلید واژه «…» باعث تصویب این تبصره شده است که معنایش آن است که ایرادی ندارد ولی بعدها مجلس جای تبصره «…» نظر قبلی خود را می‌گذارند؛ وقتی این موضوع به شورای نگهبان می‌رود این شورا «…» را تائید می‌کند و قانع می‌شود که این تبصره حذف شده است.
وقتی این موضوع تصویب می‌شود به جای آن «…» همان عبارتی که شورای نگهبان به آن ایراد گرفته بود را به قانون تایید شده توسط شورای نگهبان اضافه می‌کنند.
به قانون فعلی نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس ایراد و ابهام زیادی وارد است و حتی در مورد تبصره یک و 2 و به ویژه مصونیت پارلمانی ابهامات زیادی دارد.
** میزان در راس امور بودن مجلس را باید بسنجیم
در ماده 10 این قانون تصریح شده که باید هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان گزارشی را به بخش قضائی ویژه‌ای در قوه قضائیه بدهد تا در آنجا بررسی شود لذا باید این هیات گزارشات ارسالی را مورد بررسی قرار دهد. و حتی یک بازه زمانی برای آن تعریف و اعلام کرده است که بایستی حکم تا حداکثر سه ماه بعد اعلام شود. و حتی آن را منوط به گزارش هیأت می‌کند.
قوه قضائیه در شرایط فعلی و طبق این قانون که به نظرم این کار ناقض قانون اساسی است نمی‌تواند رأسا به تخلفات کیفری نمایندگان ورود کند که نمونه آن به دستگیری و محاکمه چند تن از نمایندگان مجلس پیشین اشاره کنم. ضمن اینکه برخی از نمایندگان تایید صلاحیت شده هم تخلفات کیفری داشتند و به همین دلیل این بحث مطرح است که قوه قضائیه نتوانست رأسا ورود کند و با اینکه چند نماینده دستگیر شده و به زندان رفتند ولی به خاطر این قانون مجبور شدند نماینده را آزاد کند و روز بعد در مجلس به صورت آزادانه و با گردن فراخ در صندلی‌ها حضور داشتند هر چند بعد از پایان دوره مجلس آنها دستگیر شدند لذا این موضوع شائبه‌های عجیبی را ایجاد کرد.
درست است که اعتماد عمومی به مجلس روند کاهشی عجیبی داشته است و از مجلس اول اگر بخواهیم رسیدگی کنیم متوجه می‌شویم آن مجلس یکی از نهادهایی که اعتماد عمومی به آن بسیار زیاد بود. ولی این کاهش اعتماد عمومی وابسته به عملکرد مجلس هم هست و با آنکه شوراهای موازی و موازی کاری‌های زیادی در قانونگذاری در کشور ایجاد شده و در نظر گرفته‌ایم ولی همین موازی کاری‌ها به عملکرد ناقص مجلس باز می‌گردد.
من به موضوع افزایش قیمت بنزین اشاره می‌کنم که این موضوع جایی بود که متوجه شدیم مجلس چه میزان در رأس امور است و دیدیم که چه مقدار از رأس امور بودن فاصله دارد و تصمیم گیر نهایی در این قضیه شورای عالی سران قوا بود.
بُعد اولیه این قضیه آن است که چرا اصلا شورای عالی تشکیل شده ولی مجلس در طول سال‌های اخیر به هیچ وجه در راس امور نبوده است زیرا نظارتش را پیگیری نمی‌کرد؛ نهایتا مجبور به مصوبه سران قوا درباره افزایش قیمت بنزین در شورای سران قوا شد این در حالی است که باید طبق قانون سالانه 20 درصد به قیمت بنزین افزوده می‌شد ولی این کار انجام نشده و نظارتی هم بر آن صورت نمی‌گرفت. این در حالی است که طبق قانون هم دولت ملزم به این افزایش نشده بود ولی عملا ما به یک بن بست عجیب و قریب برخورده بودیم که سالانه این قیمت بنزین افزایش پیدا نکرد و مصرف بنزین زیاد شده و نرخ آن ثابت شده بود. و به یک باره این افزایش قیمت منجر به افزایش شدید و ناگهانی اجناس و کالاها شد.
در همان برهه یک سال گذشته و قبل و بعد از افزایش قیمت بنزین چند موضوع مهم در مجلس وجود داشت که همگی آن ناکام بوده و نشان دادند مجلس کارایی لازم را در این قضیه ندارد و نهایتا سران قوا در آن چارچوب و سایر چارچوب‌های موازی مجبور به تصمیم‌گیری در این باره شوند؛ هر چند ممکن است بعدها مجبور به اصلاح در این قضیه شوند ولی در مجموع به نظر می‌رسد این امر به عملکرد خود مجلس بازمی‌گردد.
ما باید در ابتدا برای اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس و کدهای رفتاری آنها موضوع تعارض منافع را حل و فصل کنیم. لذا بایستی برای راه حل تعارض منافع این قانون مدیریت لازم را در نظر گرفته و راهبردهای تعارض منافع را هم نگاه کنیم.
** باید قواعد نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس را تغییر دهیم
4 راهبرد کلی در این قضیه وجود دارد که مبتنی بر دو رویکرد مهم به منظور اثرگذاری بر تصمیم و تاثیر بر قوانین دارد. ذیل این دو راهبرد کلی 4 راهکار وجود دارد: 1- شفافیت 2- محدودیت‌ها و ممنوعیت‌ها 3- تغییر وزن منافع که به آن ضمانت اجرایی هم می‌گویند و عملا با این کار مجازات‌های سنگین برای آن در نظر بگیریم و از طرف دیگر راهکارهایی مثل سوت زنی و گسترش نظارت عمومی و 4- تغییر قواعد زمین بازی؛ لذا باید بکوشیم ساختاری که دچار تعارض منافع شده است را تغییر داده و شکلی به آن داده تا بتوانیم آن را کنترل کنیم.
هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان و قانون آن ذیل همین تغییر قواعد محسوب می‌شود. چرا که ما پیش از آن قواعدی برای نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس نداشتیم و به همین دلیل به دنبال تغییر قواعد هستیم تا بتوانیم تعارض منافع را مدیریت کنیم.
*** سوال: آقای گنجگاهی ! چرا هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان صلاحیت لازم را برای برخورد قاطع نداشت؟
ما با یک نهادی در جمهوری اسلامی مواجه هستیم که 37 اصل قانون اساسی به آن پرداخته و اختیارات گسترده‌ای به آن داده است مانند حق تحقیق و تفحص در همه امورات کشور و استیضاح رئیس‌جمهور و وزرا.
ایراد اساسی که به قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس وجود دارد؛ این طرح در سال 89 اعلام و در سال 91 به تصویب رسید ولی به دلیل وجود ایرادات بسیار زیاد در مواد آن، اساسا نظارتی بر رفتار نمایندگان وجود نداشته است؛ اولا یکی از ایرادات اساسی آن است که – ما فعلا کاری به تعارض منافع در هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان نداریم- اما صلاحیت‌هایی که به این هیأت داده شده اصلا نظارت نیست بلکه در حد رسیدگی به شکایات است و به همین دلیل این هیأت، نظارتی بر رفتار نمایندگان ندارد. ضمن اینکه به دلیل وجود خلاء کدهای رفتاری هیچ استانداردی وجود ندارد که رفتار نمایندگان مجلس را با یک شرایط مطلوبی بسنجیم و بگوییم که این موضوع باید باشد و این موضوع نباید باشد.
**در رد صلاحیت 70 نماینده مجلس قبلی هیات نظارت بر رفتار نمایندگان کجای قضیه بود؟
نبود این کدهای رفتاری باعث شده که برخوردها و تصمیماتی که اتخاذ می‌شود بر اساس قاعده مشخصی نبوده و صرفا سلیقه‌ای باشد و مشخص نیست که وقتی در مورد رفتار فلان نماینده تصمیم‌گیری می‌شود بر چه اساسی بوده و نظر این هیأت چگونه اعلام شده است.
ایرادات مختلف به هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس باعث شده اساسا نظارتی بر رفتار نمایندگان وجود نداشته باشد و موجب فسادهای گسترده‌ای شده است؛ ما در مجلس قبلی با شرایطی مواجه بودیم که شورای نگهبان 70 نفر از آنها را به دلیل مسائل اقتصادی و دیگر مفاسد رد صلاحیت کرد این در حالی بود که آن مجلس قرار بود در مورد همه موضوعات اظهار نظر کند و حق تحقیق و تفحص داشت.
به دلایل مذکور ما شاهد مجلسی بودیم که منفعل شده و اقتداری که می‌بایست داشته باشد را نداشته و ظرفیت‌ها و اختیاراتی که در اختیار مجلس بود مغفول باقی مانده و 4 سال از آن برای پیشبرد راهکارهای کشور استفاده نشد. این انفعال منجر به کاهش شدید مجلس می‌شود، به عنوان مثال وقتی ما عملکرد بخش‌ّهای مختلف مجلس دهم رو بررسی کنیم، موقع بررسی عملکرد کمیسیون بهداشت بر اساس آن چیزی که در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس بیان شده، این کمیسیون در ۴ سال فعالیت خود، فقط ۱۹ طرح و لایحه رو بررسی کرده و از این تعداد فقط سه مورد به قانون تبدیل شده است. قوانینی که هیچ ارتباطی به مشکلات اساسی نظام سلامت مثل کمبود سرانه پزشک، توزیع ناعادلانه پزشک در کشور، هزینه‌های کمرشکن درمان، ورشکستگی سازمانهای بیمه‌گر و امثالهم ندارند. خب کمیسیون بهداشت مجلس در واقع یکی از بخش‌های مجلس است که به طور گسترده‌ای تعارض منافع صنفی در آن وجود دارد. وقتی از ۲۳ نفر عضو این کمیسیون در مجلس دهم ۲۲ نفر پزشک هستند، طبیعتا در هنگام تصمیم‌گیری منافع عمومی قربانی منافع صنفی پزشکان خواهد شد.
البته کمیسیون بهداشت را به عنوان نمونه بیان کردم ولی اگر تحصیلات و سوابق اجرایی اعضای کمیسیون‌ّهای دیگر را نیز بررسی بکنید تا حدودی با این تعارض منافع مواجه خواهید شد. این در حالی است که برخی از کشورهای دنیا مثل انگلستان و کانادا، حضور نماینده در رای‌گیری در خصوص مسائلی که بر منافع شخصی فرد نماینده اثرگذار باشد به کلی ممنوع است. نبود سامانه جامع ثبت منافع نمایندگان و همچنین خلا کدهای رفتاری که دوستان بیان کردند زمینه بروز این تعارض منافع در مجلس و کاهش کارایی را به همراه داشته است.
*** سوال: آقای مدیحی ! حد و مرزهای مصونیت نمایندگان مجلس تا چه میزان است که البته برخی‌ها می‌گویند تا زمانی که کدهای رفتاری اعلام نشود نمی‌توانیم حد و مرزی برای آن تعیین کنیم.
اگر نگاهی به هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس بیندازیم متوجه می‌شویم که جمعی از نمایندگان کنار یکدیگر آمدند تا بر تعداد دیگری نظارت کنند که این موضوع اولین مشکل ساختاری این هیأت محسوب می‌شود؛ دومین مشکل آن است که یکی از نواب رئیس به انتخاب هیأت رئیسه عضوی از هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس است در حالی که مابقی اعضا با رای‌گیری نمایندگان انتخاب می‌شوند که مشکل بعدی این هیأت همین موضوع است.
ما شاهد تعارض منافع در این هیأت هستیم که در همین راستا تعارض منافع حفظ مقام را می‌بینیم در حالی که عضویت این فرد در هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس منوط به کسب رای مجدد در نائب رئیسی مجلس برای سال آتی است؛ وقتی یکی از نواب رئیس در هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان محسوب می‌شود اساسا مشکل دارد. این در حالی است که طبق یک قانون نانوشته دیگر همین نائب رئیس، رئیس هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس می‌شود. در حالی که انتخاب رئیس این هیأت بایستی با رای‌گیری باشد.
** نامناسب بودن ساختار هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان و رای خواستن اعضای آن
آقای مسعود پزشکیان نائب رئیس مجلس دهم در یک مصاحبه به همین موضوع اذعان کرد و گفته است که تعامل من با نمایندگان از جایگاه نائب رئیسی مجلس است و من نمی‌خواهم کاری کنم که سال بعد رای نمایندگان را برای استمرار حضور در نائب رئیسی مجلس نتوانم بگیرم؛ همین کار باعث خواهد شد که من دیگر نتوانم رئیس هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان شوم.
متاسفانه ساختار هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس نامناسب است ولی ما باید کاری کنیم که ساختار این هیأت به صورت ترکیبی باشد. ولی در همین روش ترکیبی هم باید نظارت مردمی را تقویت کند. یعنی اینکه تا زمانی که ظرفیت نظارت مردمی بر نظارت بر رفتار نمایندگان فعال نشود هیچ وقت این نظارت جنبه عملی پیدا نخواهد کرد؛ اگر سوء استفاده مالی و تخلفی در این زمینه رخ دهد مردم بهترین ناظر هستند ولی باید تشخیص داده شود که نماینده تخلف داشته یا خیر؟ تا زمانی که نظارت مردمی بر رفتار مسئولین عملیاتی نشود کارها پیش نخواهد رفت هر چند که طبق اصل 8 قانون اساسی که ریشه دینی آن در اصل امر به معروف و نهی از منکر در قانون اساسی به صراحت بیان شده است باید تلاش کنیم اجرای این اصل به خوبی شکل بگیرد.
اگر اطلاعات لازم در مورد برخی مسئولین و نمایندگان در اختیار مردم قرار بگیرد آنها می‌توانند مشارکت لازم را برای نظارت بر رفتار مسئولین داشته باشند.
اگر بتوانیم در کنار این پازل، یک نماینده مردمی هم در ساختار هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان در نظر بگیریم و بتوانیم شفافیت را در این موضوع عملیاتی کنیم کارها بهتر پیش خواهد رفت که همین موضوع می‌تواند تعارض منافع را از بین ببرد.
**تا زمانی که ظرفیت نظارت مردمی فعال نشود کارها در کشور پیش نمی‌رود
ماده 2 این قانون نظارت بر رفتار نمایندگان اعلام کرده است که این هیأت صلاحیت رسیدگی به برخی امورات را دارد که می‌توان به گزارش واصله درباره سوء استفاده و تخلف مالی و اخلاقی نمایندگان مجلس و درآمدها و هزینه‌های غیرمتعارف آن؛ این سؤال وجود دارد که چه کسی قرار است این گزارش را بدهد در حالی که در شرایط فعلی این قانون هیچ استفاده‌ای ندارد.
چه کسی می‌خواهد گزارش مربوط به رفتار خلاف شئون نمایندگی را بدهد؟ تا زمانی که این نظارت مردمی فعال نشود کارها پیش نخواهد رفت. این در حالی است که برخی‌ها در حال نظارت متمرکز هستند که امری اشتباه است و همین روش در دنیا جواب نداده است؛ ما سازمان بازرسی کل کشور و قوه قضائیه هم داریم اما تا زمانی که ظرفیت نظارت مردمی فعال نشود کارها پیش نخواهد رفت.
یکی از مشکلات این قانون کلی‌گویی است این در حالی است که در این قانون عنوان شده گزارشات واصله درباره سوءاستفاده و تخلفات مالی است در حالی که این موضوع به خوبی روشن نیست. همچنین در این قانون عنوان شده گزارشات مربوط به رفتارهای خلاف شئون نمایندگی که این موضوع هم روشن نیست. هر چند که در این قانون و در یک تبصره در مورد این رفتارهای خلاف شئون توضیح داده شده است اما وقتی عنوان شده که منظور از موارد خلاف شئون رفتار نمایندگی یعنی رفتار خلاف عرف و مسلم نمایندگی که همین موضوع هم به خوبی شفافیت ندارد. لذا در مجموع عدم وجود کدهای رفتاری به شدت در این قانون حس می‌شود و نگاه‌ها کاملا سلیقه‌ای است.همچنین در این قانون عنوان شده که دریافت هدایای غیرمتعارف روی نمایندگان مجلس ممنوع است اما کد رفتاری مشخصی برای این موضوع تدوین نشده که مثلا هدایای زیر یک میلیون تومان و یا هدایای بالای یک میلیون تومان در صورتی که عکس گرفته شود و در سامانه‌ای بارگذاری شود و یا …
**ریشه مصونیت نماینده به مجالس انگلستان و فرانسه باز می‌گردد
باید در مورد مصونیت و حریت و آزادی نماینده این حق را برای او قائل شویم و به همین دلیل باید بالانسی برای این موضوع ایجاد کرده و نباید فقط دست و پای نماینده را ببندیم؛ در قانون جدیدی که نوشته می‌شود باید به همه این موضوعات توجه کنیم و نبایستی کاری کنیم که دست و پای نماینده برای پیگیری و انتقاد بلرزد. که اگر این گونه باشد کارکرد مجلس با چالش مواجه خواهد شد.
ریشه مصونیت در مجلس شاید به مجالس انگلستان و فرانسه که قدیمی‌ترین نظام‌های پارلمان دنیا هستند بازمی‌گردد که البته دلیلش آن بوده که اوایل تشکیل این پارلمان چون قدرت در دستان پادشاه متمرکز بوده و دنبال روی پادشاه بوده و خیلی جرات بیان نظرات خلاف پادشاه را نداشتند و چون توازن قدرت وجود نداشت و یک جا متمرکز نبوده است آنجا نیاز به مصونیت و بیان نظرات در برابر پادشاه شکل می‌گیرد و برای اولین بار مصونیت نمایندگان مجلس تصویب می‌شود.
ما دو نوع مصونیت ماهوی و تعرض داریم که در مجالس دنیا هر دو مصونیت وجود دارد که معمولا مصونیت ماهوی در اعمال نظر و رای است.
زمانی قوه قضائیه می‌تواند با نماینده بر اساس مصونیت و تعرض برخورد کند که در ابتدا نامه‌ای به مجلس ارسال کرده و دلایل این کار را بیان کند و سپس مجلس لغو مصونیت کند و قوه قضائیه با نماینده برخورد داشته باشد.
قبل از انقلاب طبق اصول قانون اساسی مجلس ملی و ماده 174 آئین‌نامه داخلی مجلس مصوب 1343 اینگونه بوده است که هر دو مصونیت را داشتیم.
زمانی که متن قانون اساسی جمهوری اسلامی بحث می‌شد در این باره جدل‌های زیادی صورت گرفته و حتی مصونیت از تعرض در متن اولیه هم بوده است.
برخی کارشناسان مغایرت با اسلام را دلیل مخالفت خود بیان کردند ولی وقتی به فردی مصونیت داده می‌شود باید حریت و آزادی هم به وی بدهیم.
** برخی‌ها بنا دارند مصونیت نمایندگی را به مصونیت رفتار توسعه دهند
جمع‌بندی نظرات موافقان و مخالفان، اعطای مصونیت به نمایندگان مجلس بر اساس اصل 86 قانون اساسی می‌شود که مصونیت از تعرض حذف شده و تصریح می‌کند که نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر و رای خود کاملا آزاد هستند و نمی‌توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس بیان می‌کنند و یا آرایی که در مقام وظایف نمایندگی داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد.
زمانی مصونیت از تعرض شکل گرفت که توازن قوا وجود نداشت و قدرت متمرکز در گستره پادشاه بود و به همین دلیل در آن دوران مصونیت از تعرض به نمایندگان اعطا شد ولی الان که تفکیک قوا در کشورمان وجود دارد و مجلس هم قدرت خود را دارد. ضمن اینکه همین مجلس بازو و اختیارات هم دارد؛ البته قوه قضائیه و مجریه هم اختیاراتی دارند.
همین مقدار مصونیت که برای نمایندگان مجلس قائل شدند اگر به درستی عمل شود کافی است و عملا نیاز به مصونیت از تعرض نداریم.
بعد از تصویب قانون اساسی چندین بار مجلس تلاش کرد که مصونیت نمایندگی را به مصونیت رفتار توسعه دهد؛ سال 61 در جریان اصلاح آئین‌نامه داخلی مجلس اولین تلاش صورت گرفت و عده‌ای می‌خواستند مصونیت از تعرض را به قانون اضافه کنند.
در سال 68 هم عده‌ای همین تلاش را تکرار کردند که با مانع شورای نگهبان روبرو شدند. ضمن اینکه در سال 78 در قالب اصلاح آئین‌نامه داخلی مجلس به دنبال توسعه اصل 86 قانون اساسی بودند که توسط شورای نگهبان رد شد و اعلام کردند که این موضوع مغایر اصول 156، 157، 159 قانون اساسی است.
** قوه قضائیه باید به سوءاستفاده‌های نمایندگان رسیدگی کند
در اصلاح آئین‌نامه داخلی مجلس ماده 9 توسط مجلس دوره قبلی تغییر پیدا کرد که عین اصل 86 قانون اساسی شده بود. و به جای تبصره «…» گذاشته بودند و شورای نگهبان با این تصور که این موضوع حذف شده با آن موافقت کرد. ولی چون استاندارد تبادلاتی بین مجلس و شورای نگهبان وجود ندارد اختلافات از همین موضوع شکل گرفت.
وقتی شورای نگهبان به موضوعی ایراد می‌گیرد مجلس باید کل قانون را بفرستد و همین موضوع موجب بروز مشکل شده است و حتی بین مجلس و قوه قضائیه هم بحثی پیش آمد لذا باید تبصره یک این قانون حذف شود تا قوه قضائیه بتواند کار خود را انجام دهد و بر همین اساس مصونیت آرا و نظرات نمایندگان حفظ شده و در حوزه رفتاری و سوءاستفاده باید این امکان برای قوه قضائیه به منظور رسیدگی با آن وجود داشته باشد.
*** سوال: آقای ولایی ! نظر شما درباره مصونیت نمایندگان مجلس در قانون نظارت بر رفتار آنان چیست؟
این طرح و قانون می‌تواند نگاهی حزبی، جناحی، دوستانه و همکارانه نسبت به فساد داشته باشد ولی اولویت باید مشخص باشد که با فساد مالی مبارزه کرده و رسیدگی در این باره را انجام داد که به سمت اظهارات و عقاید نمایندگان نرود.
اظهارات و بیان و عقیده که جرم نیست که به آن بخواهند رسیدگی کنند؛ هیچ کسی از این طریق نمی‌تواند وارد شود و اگر کسی بخواهد این کار را بکند احتمالا اتهاماتی را وارد می‌کند تا بخواهد مانع بحث بیان و عقیده شود.
رویکرد مهم و اولویت اصلی باید مبارزه با فساد باشد نه چیز دیگری.
اطلاع رسانی در باره هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس بسیار ضعیف است و نمی‌تواند افکار عمومی را اقناع کند هر چند که نقض‌های زیادی در باره تخلفات وجود دارد.
**اطلاع رسانی درباره هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس بسیار ضعیف است
در دنیا سه نگاه و روش درباره دریافت هدایا از سوی نمایندگان وجود دارد که در برخی کشورها کلا دریافت هدایا از نماینده ممنوع است و در برخی کشورها نماینده را ملزم به ثبت هدایا می‌کند و در برخی کشورها هم روش ترکیبی به کار گرفته می‌شود که در این روش نصاب خاصی ثبت می‌شود و از آن بیشتر ممنوع است ولی ما مشخص نکردیم که تا چه حدی دریافت هدیه امکان دارد.
در برخی کشورها سایتی عمومی وجود دارد که نماینده چه سفرهایی رفته و چه هزینه‌هایی کرده و حتی همراهان وی و تعداد سفرها و میهمان نوازی‌ها و هدایای رد و بدل شده در سفر مشخص است.
در برخی کشورها قانون مستقلی برای لابی‌گری وجود دارد و هزینه این اقدام و موضوع لابی‌گری هم کاملا مشخص است.
تعارض منافع اصل و شالوده قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس است. که باید قواعد رفتاری هم مدنظر قرار گیرد.
** لزوم تصویب لوایح شفافیت، مدیریت تعارض منافع و اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان
لایحه شفافیت، لایحه مدیریت تعارض منافع و اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس در دستور کار مجلس یازدهم است. و چون اینها با یکدیگر بوده و بر هم تاثیر گذار هستند باید این لوایح سه قلو را به صورت مشترک در مجلس پیگیری کرد.
ما هم تعارض منافع عام داریم و هم تعارض منافع خاص؛ تعارض منافع خاص شامل بررسی اقدامات نمایندگان در قانون نظارت بر رفتار آنها است اما تعارض منافع عام حتی شامل نماینده هم می‌شود؛ باید در قانون مدیریت تعارض منافع که در مجلس تصویب خواهد شد این موضوع را دید.
در تعارض منافع بحث نیت و ممنوعیت هم وجود دارد و برخی منافع باید در جایی ثبت شود که بر همین اساس باید سامانه‌ای برای آن تعریف کرد. در حالی که در این قانون چنین چیزی وجود ندارد.
بحث ضمانت اجرا در تخلفات هم از اهمیت بالایی برخوردار است که باید با تخلفات صورت گرفته متناسب با آن برخورد کرد تا هم بازدارندگی داشته باشد ضمن اینکه ما می‌دانیم که بحث جرم با تخلف متفاوت است.
طرحی که در اندیشکده داریم نظارت ترکیبی است به این معنا که علاوه بر آنکه هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس کار خود را انجام می‌دهند اما پیشنهاد داده‌ایم هیأت منصفه و ناظر ویژه هم در نظر بگیریم.
** امکان استفاده از اصناف و نمایندگان ادوار در هیات نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس
ناظر ویژه فردی مستقل بوده و در حقیقت کمیسیونر است که ممکن است از نمایندگان ادوار هم باشد؛ او گزارش می‌دهد و تحقیقات را انجام داده و شکایت را دریافت می‌کند.
هیأت منصفه بر رفتار نمایندگان مجلس می‌تواند نظارت داشته باشد که ممکن است از اصناف و نمایندگان ادوار باشند؛ در همین راستا ما تلاش کردیم که نظارت را از مجلس خارج نکرده و به نهاد دیگری نبریم.
در این طرح پیشنهاد شده که نظارتی بر این هیأت در نظر گرفته شود ضمن اینکه گزارشات و اطلاعاتی هم به صورت ماهانه و سالانه به رسانه‌ها داده خواهد شد و بنا داریم که نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس را کارآمدتر کنیم.
ما باید برای مصونیت نماینده هم توجه ویژه‌ای قائل شویم لذا نمی‌توانیم به دلیل نقص قانون فعلی از چاله به چاه بیفتیم.
با اینکه تفسیر شورای نگهبان در حکم قانون اساسی است و اجرا هم خواهد شد اما باید ببینیم که چه چیزی از اصل حریت نماینده با توجه به تفسیر شورای نگهبان باقی می‌ماند و قانونگذار در مقام بیان چه چیز بوده است لذا نمی‌توان صرفا به خاطر بیان عقیده و رای و سؤال و استیضاح که جرم هم محسوب نمی‌شود نماینده را بازخواست کرد.
ممکن است که با بهانه‌ها و اتهامات دیگر وارد شوند تا مانع از استیضاح کردن و رای دادن شوند لذا باید به روح قانون اساسی توجه شود.
شورای نگهبان وظیفه نمایندگی مجلس را گفته است و به نظرم ورود قوه قضائیه برای برخورد با تخلفات نمایندگان مجلس ناقض تفکیک قواست.
**هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان به اظهار نظر، عقیده، رای و استیضاح ورود نمی‌کند
اگر مصونیت شکلی وضع تعرض را در نظر بگیریم این نوع مصونیت مقدم بر مصونیت ماهوی است.
ما می‌توانیم بگوییم که نماینده فعلا مصونیت ندارد ولی نمی‌توان به او تعرض کرد در حقیقت این مصونیت زمان دار است که می‌توان آن را بر اساس جرایم و تخلفات مختلف متفاوت در نظر گرفت و برخی جرائم را بلافاصله اقدام کرد و برخی هم به بعد از پایان نمایندگی مجلس موکول شود.
نظارت درون مجلس در حقیقت همان مصونیت شکلی و منع از تعرض است لذا باید هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان در مجلس باشد و این نظارت نباید از درون مجلس خارج شود. در غیر این صورت نهادهای قضایی و شبه قضایی هم امکان ورود خواهند داشت که در آن صورت نظارت، درون مجلسی نیست.
قرار نیست هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان به اظهار نظر، عقیده، رای و استیضاح ورود کند بلکه ممکن است که اتهامات دیگری هم وجود داشته باشد که از همان روش ورود می‌کنند تا مانع از اظهار نظر و رای نماینده شوند.
به نظر می‌رسد که در این قضیه دوگانگی وجود دارد و از یک طرف ما شاهد هستیم که یک نماینده فاسد که اتفاقا فساد آن هم ثابت شده همچنان در مجلس بماند و قانونگذاری کند و از طرف دیگر اگر اجازه فعالیت را به آن نماینده ندهیم عده‌ای می‌گویند که پیگیری حوزه انتخابیه او و وظیفه نمایندگی مجلس چه می‌شود؟ ولی ما عکس این موضوع را می‌بینیم.
در برخی کشورها می‌توانند نماینده را به دلیل برخی فسادها برکنار کنند ولی شاید این موضوع برای ایران کمی زود باشد.
امکان عزل نماینده مجلس از سوی مردم
بر اساس این طرح نمایندگان چون از مردم وکالت دارند مردم می‌توانند نماینده‌شان را عزل کنند اما اگر ما نماینده مجلس را نماینده حاکمیت تلقی کنیم در آن صورت حاکمیت می‌تواند او را برکنار کند چرا که مجلس کارگزار حکومت است.
اگر دنبال نظارت بر رفتار نمایندگان هستیم باید تعادلی را بین مجلس و شورای نگهبان برقرار کنیم که اتفاقا این طرح در اواخر مجلس قبل مطرح شده بود که با این کار قدرت یکطرفه نشده و این تلقی ایجاد نمی‌شود که مجلس زیرمجموعه شورای نگهبان است.
*** سوال: آقای نادیان شما فکر نمی‌کنید که در شرایط فعلی، هیات نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس به بازوی هیات رئیسه تبدیل شده است؟
یکی از ایرادات قانون فعلی نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس است؛ که می‌توانم به ترکیب این هیأت اشاره کنم که شاید می‌توان در مورد چگونگی آن بحث کرد.
مصونیتی که به نماینده مجلس داده شده هم جالب نیست. ولی در این باره هم می‌توان به اجماع رسید که من 40 ایراد را به این قانون یادداشت کردم.
هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس هم کنون به بازوی اجرایی هیأت رئیسه تبدیل شده است زیرا 4 نماینده و یک عضو هیأت رئیسه در آن حضور داشته و رئیس کمیسیون اصل نود یک نفر از کمیسیون حقوقی و قضایی هم در این هیأت حضور دارند اما چه کسی تعیین می‌کند چه نماینده‌ای عضو این هیأت باشد؛ هیأت رئیسه؟ ضمن اینکه رای‌گیری برای اعضا خیلی شفاف نبوده و تعداد کمی برای رای‌گیری معرفی می‌شوند. همچنین عضو علی البدل هم در این هیأت وجود ندارد.
** اعضای هیات نظارت بر رفتار نمایندگان می‌توانند یک عضو دیگر را حذف کنند
نکته جالب قانون فعلی آن است که اعضای هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان می‌توانند تصمیم بگیرند فلان عضو دیگر در جمع هیأت حضور نداشته باشند در حالی که نمایندگان مجلس به آن فرد رای داده‌اند و ممکن است به راحتی آن فرد حذف شود؛ ممکن است آن فرد در زمره اقلیت مجلس بوده و حتی نمایندگان مفسد را بازخواست کند، ولی با این محدودیت امکان دارد که حقوق اقلیت در مجلس رعایت نشود.
پراکنده گویی و کلی گویی در قانون فعلی نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس زیاد است. یعنی از یک طرف به حوزه صلاحیت و اختیارات این هیأت اشاره کرده و می‌خواهد آن را در ید خود بگیرد ولی در تبصره‌های دیگری آن صلاحیت‌ها را تفویض کرده است، لذا این شکل صوری قانون هم درست نیست و پراکنده گویی در آن زیاد است.
عدم پویایی هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان هم یکی دیگر از انتقاداتی است که به آن می‌شود. چرا که مشخص نیست در طول هر ماه چند جلسه قرار است داشته باشند و یا اینکه اصلا در طول یک ماه جلسه‌ای نداشته باشند. و عملا برگزاری آن جلسه دلخواه است. همچنین مکان برپایی جلسه هم مشخص نیست.
روند و زمان رسیدگی به پرونده‌هایی که بنای رسیدگی به آن را دارند مشخص نیست و زمان بسته شدن هر پرونده معلوم نیست.
نظارت در مجلس شورای اسلامی ناظر و منظور است یعنی یک نماینده بر نمایندگان دیگر نظارت می‌کنند و اگر یک نماینده تخلفی انجام دهد آنقدر روند رسیدگی به آن طول می‌کشد که ممکن است حتی آن دوره مجلس به پایان برسد و حتی ممکن است آن هیأت نظارت کارکردی نداشته باشد.
**ترکیب هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس باید از درون و برون مجلس باشد
تجربه ما در نظارت بر رفتار نمایندگان نشان داده که نظارت درون پارلمانی جواب نمی‌دهد و عدم کارآیی آن در طول سال‌های اخیر هم مشخص بوده است.
طرح آقای ابوترابی نماینده نجف‌آباد در مورد نظارت بر رفتار نمایندگان ناظر به ضمانت‌های اجرای و تغییر ترکیب است اما طرح آقای جعفر قادری نماینده شیراز بیشتر راهبرد شفافیت و محدودیت‌هاست.
برخی کارشناسان می‌گویند بایستی ترکیب هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس از درون و برون مجلس باشد. البته من معتقدم حتی از بیرون قوا هم می‌توان به این ترکیب اضافه کرد. و حتی می‌توان از ظرفیت حقوقدانان شورای نگهبان که اتفاقا با رای نمایندگان مجلس تعیین می‌شوند و خارج از مجلس هم نیست، استفاده کرد.
طبق اصل 110 قانون اساسی که برای اختیارات مقام معظم رهبری است می‌توان از ظرفیت هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام استفاده کرد.
وقتی مجلس به حقوقدانان مجلس رای داده است باید این امکان وجود داشته باشد که بتواند این حقوقدانان را هم عزل کند.
ما تا نظارت مردمی را تقویت نکنیم در صورت دست زدن به ترکیب هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان و تعیین الگو و روش برای آن نمی‌توان کاری را پیش برد. ضمن اینکه تا وقتی که شفافیت لازم در باره اموال و دارایی نمایندگان به عملیاتی کردن سامانه‌های حقوق و دستمزد، و … این نظارت را نمی‌توان عملیاتی کرد.
**حدود صلاحیت هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس با قوه قضائیه دچار تعارض است
ضمانت اجرایی در طرحی که آقای ابوترابی برای اصلاح عملکرد هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان پیشنهاد شده ناقص است. این در حالی است که طبق ماده ۶ قانون فعلی تذکر شفاهی، تذکر کتبی، محرومیت از … عملا ضمانت اجرایی بسیار ضعیف است. در حالی که یکی از ضمانت اجرایی‌های که می‌توان در این باره از آن استفاده کرد که البته در طرح آقای ابوترابی هم وجود دارد محرومیت از ادامه نمایندگی در مجلس است.
همچنین در طرح آقای ابوترابی محرومیت از نمایندگی به صراحت بیان شده که به نظرم کار درستی نیست و اشکال به آن وارد است. ولی می‌توانیم از ظرفیت رد اعتبارنامه استفاده کنیم و بنا را بر رای‌گیری مجدد در مورد اعتبارنامه نماینده بگذاریم.
طبق قانون فعلی نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس تشخیص دستگیری و بازداشت نماینده بر عهده این هیأت است هر چند که به این موضوع اشکال وارد است؛ حدود صلاحیت هیأت نظارت با قوه قضائیه دچار تعارض است. ولی قانون اساسی هم این حدود را تعریف نکرده است و هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان هر چه جلوتر رفته و استفساریه از شورای نگهبان گرفته‌اند کمی موضوع را پیچیده کرده است و حتی حدود اختیارات و مصونیت قضایی نماینده هم مشخص نیست که باید برای آن تعریف کنیم.
رسیدگی به پرونده‌ها در هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس محرمانه است ولی ما می‌توانیم همین قاعده را برای قوه قضائیه در نظر بگیریم. ضمن اینکه بر همین اساس قوه قضائیه می‌تواند به پرونده آن نماینده را به صورت محرمانه رسیدگی کند و امکان ارائه گزارش به هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان را هم دارد. ضمن اینکه حتی می‌تواند گزارشات را با یکدیگر تبادل کند. چرا که هر دوی آنها به دنبال جلوگیری از تعارض منافع هستند.
** باید برای سوءاستفاده نماینده مجلس محرومیت‌های سنگین در نظر بگیریم
می‌توانیم رسیدگی محرمانه به پرونده تخلفات نمایندگان را شکل دهیم تا زمانی که فساد آن فرد اثبات شود ولی وقتی آن فساد اثبات شد و شواهد و قرائن آن را نشان داد و قاضی‌های مختلف آن را تائید کردند قوه قضائیه برای برخورد با آن فرد می‌تواند ورود کند.
در یکی از مواد قانون فعلی نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس حدود مراتب کیفری را به قوه قضائیه دادند و بر همین اساس قوه قضائیه می‌تواند ورود کرده و در صورت اثبات جرم صورت گرفته پرونده قضایی برای نماینده تشکیل دهد. البته ممکن است هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان اعلام کند آن کار در حیطه ایفای وظایف نمایندگی بوده و قوه قضائیه هم حرف دیگری بزند اما در مجموع این حرف قابل حل و فصل است؛ می‌توان برای حل و فصل این موضوع محل رجوعی را در نظر گرفت که این محل هیأت عالی نظارت بر مجمع تشخیص مصلحت نظام است. همچنین شورای عالی حل اختلاف قوا هم می‌تواند در این باره تصمیم بگیرد اما قانون نظارت فعلی بر رفتار نمایندگان این موضوع را در نظر نگرفته است.
ما با نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس به دنبال مدیریت تعارض منافع هستیم. ولی به نظرم خیلی از تعارض منافع‌های مجلس حل نخواهد شد و بر همین اساس می‌توانم بگویم طرح آقای جعفر قادری برای اصلاح عملکرد این هیأت دارای محرومیت‌های خوبی برای نمایندگان است که اگر اجرا شود می‌توانیم از خیلی چیزها جلوگیری کنیم.
متاسفانه برخی کمیسیون‌های تخصصی مجلس مانند کمیسیون آموزش، بهداشت، قضایی، به کمیسیون‌های صنفی تبدیل شده‌اند. چرا که کمیسیون بهداشت همان کمیسیون پزشکان است، کمیسیون قضایی همان کمیسیون وکلا و قضات است و کمیسیون عمران کمیسیون بساز و بفروش‌هاست. یعنی تعارض منافع جدی و عجیبی در کمیسیون‌ها شکل گرفته است که باعث ناکارآمدی مجلس شده است.
** نباید در هر کمیسیون مجلس بیش از 50 درصد اعضا ذینفع باشند
اگر به مصوبات کمیسیون‌ها مراجعه کنیم متوجه می‌شویم که خیلی از کمیسیون‌ها در طول دوره فعالیت‌شان 4 قانون را مصوب کردند چرا که خیلی از قوانین که باید مصوب شود با صنوف‌شان دچار تعارض منافع است. برای مثال افزایش ظرفیت پذیرش دانشجویان پزشکی در کمیسیون بهداشت رای نیاورد. در صورتی که طبق آمارهای موجود ما دچار کمبود پزشک هستیم.
باید آئین‌نامه داخلی مجلس طوری اصلاح شود که بیش از 50 درصد ظرفیت هر کمیسیون ذینفع نبوده و مانع از تشکیل یک کمیسیون صنفی شوند.
*** سوال: آقای گنجگاهی شما نحوه برخورد قوه قضائیه با نمایندگان را بر اساس قوانین هیات نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس چگونه می‌بینید؟
این طرح بر اثرپذیری قوا بر یکدیگر مشکلی ندارد چرا که تفکیک قوا با اثرگذاری بر یکدیگر متفاوت است. و اینکه ما بگوییم قوه قضائیه به جرم انگاری نماینده رسیدگی کند دچار مشکل تفکیک قوا می‌شویم درست نیست. چرا که مجلس هم روی دولت نظارت می‌کند و سازمان بازرسی قوه قضائیه هم بر دولت ناظر است. لذا اثرپذیری و اثرگذاری بر یکدیگر را داریم.
اگر ما هیأت نظارت خوبی را داشته باشیم می‌توانیم مانع از فساد شده و آزادی نماینده برای نظارت بر دولت را هم داشته باشیم. ضمن اینکه اگر این هیأت دارای سازوکاری درست باشد شاید جا داشته باشد یکسری قوانین برای مصونیت از تعرض را تصویب کنیم و اعلام کنیم که اگر قوه قضائیه بنای محاکمه نماینده‌ای را دارد در ساعت فعالیت مجلس نباشد و عملا باید کاری کنیم که با این کار مانع از ایجاد پاپوش برای نماینده شویم.
با آنکه شاکله اصلی هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان تعارض منافع است ولی صرفا این تعارض منافع در حوزه عملکردی نمایندگان است ولی به تعارض منافع که هم اکنون در ساختار مجلس زیاد است ورود نکرده‌ایم. لذا در مجموع قانون تعارض منافع جدا از نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس است.
انتهای پیام/
اخبار مرتبط
پر بازدید ها
پر بحث ترین ها
بیشترین اشتراک
بازار 
اخبار کسب و کار 
